傳統與現代的交織—從斐濟經驗談台灣部落發展觀光之困境
Cegaw Lakabulruang歐伯恩[1]、Yukan Bima林泉吟[2]、Iwan Sehu溫庭如[3]

一、前言

在為期十五天的斐濟參訪之旅中,我們在該國第一大島—維提島(Viti Levu)西岸的楠迪(Nadi)著陸後,便沿著公路依序參訪了許多地點,其中包含勞托卡(Lautoka)與辛加東卡(Sigatoka)等,在這些城鎮與村落裡,我們體驗到了斐濟當地豐富的自然資源與人文底蘊。接著我們便駛進了斐濟的首都—蘇瓦(Suva)城,在南太平洋大學(University of South Pacific, USP)的太平洋文化藝術研究中心(Oceania Centre for Arts, Culture and Pacific Studies, OCACPS)展開了一系列與斐濟歷史、語言教育、藝術與文化乃至當代環境議題相關的研修課程。於此期間,我們有幸參訪了許多機構,如專職處理與斐濟原住民(iTaukei)土地租賃事宜相關的iTaukei Land Trust Board(TLTB)以及隸屬於斐濟政府、主要負責斐濟原住民在政策面向上之發展的Ministry of iTaukei Affairs等;另外,我們也走進了位於蘇瓦城東北方的傳統村落—Naisogovau Village中,除了體驗傳統斐濟原住民日常生活的迷人之處外,更與村民們建立了一份珍貴的情誼。

而在上述這些參訪經驗與課程學習中,我們特別對於觀光發展等相關議題有所關注。然而在進入更深一層的討論前,我們先把場景拉回至臺灣來。今年六月底,在環保署的環評審查會議上,通過了極具爭議的杉原棕櫚濱海渡假村一案所送之環境差異分析報告。該案預計進行開發之土地,在過去屬於當地阿美族人的傳統領域,而此案通過即表示,在不久的將來,申請開發之業者即可在法律的授權與保障下,於該地進行土地開發、設立濱海渡假村。儘管該地屬於當地原住民族的傳統領域,當地居民在力求抗爭之餘,卻也難以撼動白紙黑字的法令效力;讓回到斐濟的經驗裡,斐濟傳統村落的確也有大型觀光產業進駐的現象且已行之有年,關於此點,在本次參訪斐濟所拜訪位於Ba省的Viseisei村落時,我們便可觀察到此現象。該村附近散佈了許多的度假飯店,而這些飯店座落之處,皆為該村氏族(Mataqali)們的傳統領域。有趣的是,當地村落並未發展與臺灣類似的經驗。另外,在拜訪Naisogovau 村落期間時,一位負責該村落規畫觀光發展的村民向我們說:未來他們期待能與外來投資者合作,共同發展村落的觀光產業。這不禁使我們好奇:究竟是什麼樣的差異,致使儘管同樣在面對大型開發業者之進駐,斐濟與臺灣兩者間卻產生了兩種截然不同的經驗?而這樣的差異,是否可為臺灣未來在原住民部落觀光的發展上,帶來什麼樣不同的啟發?

為了回應上述所提出的問題,我們在此篇報告中,將先針對我們在斐濟所觀察到的現象加以整理與分析,聚焦討論於:究竟是什麼樣的差異,讓斐濟原住民在面對外資進駐自身傳統領域時,擁有一定程度的主導權?甚至就如前文所提過的,能自行選擇是否要與外來開發業者合作。更精確地來說,是什麼賦予了斐濟原住民相較於臺灣原住民族而言,具有更多的「自主性」?接著,本文將以臺灣在原住民族事務發展上之現況做一探討,以作為探討斐濟經驗與臺灣現況兩者間異同之切入點。期望能在經過這樣的比較之後,提出幾個臺灣未來在相關議題的討論上,可以什麼樣不同的角度與視野來探討之。

二、斐濟經驗:傳統氏族組織與現代制度的交織

以下,本文將以幾個不同的面向來分析:何以斐濟與外來投資者的關係相較於臺灣而言是一水平的合作模式?資料來源之一,為寄宿家庭家長。年55歲之男性報導人,他目前擔任村落發展委員會的一員,對於斐濟原住民傳統氏族與社會組織這部分的運作具有一定程度之熟悉,這不僅使我們得到豐富且寶貴的研究材料,更讓我們對於斐濟原住民的整體文化面貌有一定的掌握;另外,本文將輔以相關組織的官方網站上之內容及在研修課程中所學習到的知識,期望能從不同的角度來探討。經過整理上述的研究材料後,我們以圖表(見圖一)的形式表現傳統村落在選擇觀光發展時,大致上會與哪些政府單位及村落內的傳統組織等有所關連。我們將分成幾個部份來討論:其一,為村落內傳統組織所發揮的影響力及其運作模式;其二,則為政府部門對於觀光所採取的態度以及法令制度之制定。值得一提的是,在本次的斐濟參訪過程中,對於非政府組織(NGOs)與傳統氏族組織(mataqali)間之關係雖有稍稍觸及,然因缺少更進一步的資訊, 故本文僅在(圖一)中標示,藉以點明二者之間的關係,期待未來能再針對此面向作深入之探討。

圖一:觀光業、傳統氏族組織與政府單位之關係圖

圖一:觀光業、傳統氏族組織與政府單位之關係圖

 

首先,關於傳統氏族的討論,從歷史的痕跡中便可觀察到,斐濟的傳統氏族對於地方村落而言是舉足輕重的存在。對內,它提供了治理村落大小事務之準則,其決策深深影響了村落的每個家戶。而其所依循的方式,是酋長與全村民進行對話及協商,例如:在面對村落開發與否的議題上,則必須經過村落氏族60%以上同意。另外,在面對觀光發展時,首要處理的便是土地使用的取得,斐濟的土地所有權幾乎掌握於iTaukei的手中,對於外來投資者來說如何解決土地的問題是第一道關卡。而傳統氏族基於其歷史意義及實質治理的層面上都發揮了相當大的作用,能夠有其足夠的影響力決定村落的未來發展,村落人民也許是出於相同的血緣與宗族,對於領導階層共同治理村落的事項是具備足夠的信任。在斐濟傳統土地制度的分配上,傳統氏族之重要性,在於斐濟原住民可追溯各自土地擁有權之範圍,「其法規是由他們自身傳統的土地治理方式所衍伸而來,使得他們在其土地上的傳統政治權力結構也能夠先於政府組織行使權力」(貝若桑‧甦給那笛米、楊朵幼、高蘇貞瑋,2015)。由此可知,傳統氏族繁複的治理模式經過長時間的發展而衍伸出的法定機構,其所建構出的是一套穩定的型態;對外,斐濟傳統氏族則成立了村落發展委員會(village development committee)作為協調單位。此組織是村落的新興系統,傳統社群為因應在現代化社會中所面臨的種種問題,如大量觀光客的引進、外界溝通的方式等,進而設立了此委員會。其組織成員的產生方式為:在各個氏族之中特別選出幾位受過良好教育、並備較高的知識水平及思考能力的人才,組成一個村落發展委員會,其職責是代表村落與村落外的團體交涉、溝通與協商,如與在(圖一)所呈現的觀光飯店(HOTEL),並與外來投資者詳細規劃及討論能夠開發的區域及自然資源的範疇,像是洞穴、溪流、礦石等,避免村落受到外來投資者不公平的對待。在達成共識之後,便會簽訂契約作為法律依據,以達到雙贏的結果。如若對方有違反契約的疑義,可透過專業律師及村落委員會來宣讀契約內容,並協助辦理後續法律事宜。

關於政府部門以及相關法令制度面之探討,在斐濟2016的觀光展覽會上,斐濟總理曾提到:「藉著這次的博覽會達到斐濟與國際投資者能夠建立新的合作及加強現有的關係。」,由此看來,政府部門對於觀光產業抱有開放投資的期待,建立寬鬆的投資環境,並希望透過觀光產業來提升國家的經濟。在政府部門及法令制度下也有其積極的因應措施,政府體制內有一負責村落開發的相關部門,即鄉村發展部門(Ministry of Agriculture, Rural and Maritime Development and National Disaster Management),致力於刺激村落的經濟發展,幫助村落建造道路、橋、房子等基礎建設,使得村落豐富的資源能夠得到完善的開發和利用,鄉村資源性的產品能夠有出口的管道,更進一步促進公營及私營的投資夥伴關係,確保持續發展的可能性。申請方式為村落人民可以透過向此機構申請援助計畫,計畫分為兩部分,其一為村落的基礎建設,包含房子、道路、小型的電力工程、自來水、衛浴設備;另外為村落以增加所得為目的而開發的項目,舉凡漁業、森林、農業等,而其計畫完成後的收益之三分之一必須匯入此機構的帳號且必須等於或大於總成本的三分之一。此組織提供村落的基本設施或提升村落的產業發展,維持村落與外來投資者的良好合作關係,並監督合作關係過程中是否符合公平正義原則。

另一單位為iTaukei Land Trust Board(以下簡稱為TLTB),為一被斐濟政府授予法律權力的獨立機構。其職責在於管理iTaukei的所有土地,並保障iTaukei的土地利益不受侵略,舉凡土地政策、調查統計、租約、租金的利益分配等與地主相關的所有事宜均由此組織管控。此組織將土地分為各個不同用途,依據分類亦有其不同的租費,其中總觀光土地面積為2,778公頃,可分為Tourism及Fijian eco-tourism兩種,外來投資者可選擇想要發展的模式並與TLTB申請,而在通過該申請之前,TLTB除了會先徵求村落60%以上的同意外,也會分析投資者開發計畫的可行性、金融狀況及嚴密的環境影響評估等;另外也有村落主動聯繫機構,再由TLTB安排符合其要求的投資者共同協商開發事項的案例(TLTB官方網站,年代不詳)。在此,我們可以說,TLTB成為投資者與村落的橋樑,協助雙方完成交易。根據TLTB官方網站的收費表,不論是土地擁有者或是投資者向該機構申請特地的土地利用的過程需要支付一些費用,依據不同的需求支付不同的費用,以圖二為例。

 

圖二:Schedule of Fees(TLTB)

圖二:Schedule of Fees(TLTB)

 

那麼,這樣的機制是如何實際運作於村落之中?在Gibson(2015)其在斐濟針對以社區為基礎的觀光發展之研究中有實際的例子供我們參考。其所進行研究的村落:Namara,位於Wayasewa島,村旁的Wayalailai Ecohaven Resort,其土地是由村內三個不同的土地所有單位(亦即所謂的Mataqali):Boutolu、Taqova以及Yaubola 所擁有。Wayalailai Ecohaven Resort 與TLTB簽訂了99年的租賃契約,TLTB會將收到的租金扣除15%的託管費之後再平分給這三個氏族。在Namara村落中,這些再分配的收益將會挹注到村落日常生活之中,例如一般家庭之用電、乾淨之室內用水系統以及沖水馬桶等等;此外,也會挹注到學校以作為教育經費,讓學校能在週一至週五提供幼兒園以及小學學生之飲食並其他相關之服務。如此一來,父母親在週間就可以不必擔心孩子,專心工作,假日便可回家與家人一同度過。Resort也提供工作機會予在本島或是一旁Waya島讀書之中學生,讓他們可以運用所賺得的工資來支付應繳的學雜費、以及購買學校制服與書籍所需之費用等等。最後,教會對於當地村落而言,也是相當地重要。因為這些經費會透過當地教會之建設以及幫忙支付每個家庭的十分之一奉獻的費用作為回饋方式。透過Gibson在Namara所作的研究,我們得以理解斐濟原住民族在面對地方或村落發展所伴隨而來的利益問題時,所採取的策略。

另外,以TLTB官方網站上(showroom)所公布的實例來看,TLTB會依據土地的不同用途而陳列出對應的土地出租資訊,若以用途為觀光的土地利用為例,其陳述的資訊涵蓋土地面積、租金、租約期限、網路狀況、電力及水來源等,並附加此地區的描述、優勢及圖片,而其租約的費用是先由TLTB內部主管單位討論出,但最終的費用仍是由土地所有權者來決定,而外來投資者可以透過網路上的資訊找到符合各自需求的地域。圖三即以Naviti島上要出租的「Bakula」地目為例,呈現TLTB網站上會公布的出租相關資訊。

 

圖三:TLTB網站上的「Bakula」地目租賃資訊(含地圖)

圖三:TLTB網站上的「Bakula」地目租賃資訊(含地圖)

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綜合來說,傳統與現今政府雙軌並行的方式是否對於土地利用在觀光層面上,能夠有效得使用及發揮其最大的效益仍保有一些疑慮,本小組所接收到的資訊多半是來自官方網站、寄宿家庭的報導人及某一村莊的當地居民,仍缺乏多元且整體的觀點,透過吸收及思索一番後,對於這樣的架構,我們提出了一些問題:本小組曾訪談過某村莊的當地人民,田野調查結果發現有些未必符合上述情形的變異行為,即當地村落會選擇自行與廠商合作並訂定契約,略過層層把關的TLTB此土地管理機構,而我們猜測也許是希望減少契約雙方的支出,因為透過TLTB來協商仍須支付一筆手續費,藉此來達到比較具有效率的開發模式,但相對來說也缺乏政府的保障和把關。除此之外,對於傳統制度下的權力結構的分配是否合宜亦產生了些許的遲疑,我們所知每個村落的社會系統是非常複雜又層級的,而其中村落的氏族所代表的家族亦是十分龐大,如何顧及所有家庭或氏族也是一大困難,在討論村落未來發展的過程中,是否每個人的利益都能符合比例,抑或是少數人或未參與到討論的家庭之利益終究會被犧牲,這是我們對此制度下所產生的猶疑,在十五天的旅程中未能深入剖析此情形,或許未來有機會能夠朝此方向繼續鑽研下去。

三、回望臺灣:淺論原住民部落發展觀光之困境  

在此部分,我們將提出幾個在臺灣原住民部落發展觀光上幾個重要的面向來討論,如:土地的共管機制以及原住民保留地等等。這些議題皆與臺灣現行的法治政令有所關聯,然就臺灣現況而言,這些議題或者概念對臺灣原住民族所帶來的影響,與上文所提到的斐濟經驗,實是十分地不同。是以,我們將先以「共管機制」作為討論之開端,簡述臺灣現行對於原住民族所實施之共管制度,及其歷史沿革與所遭遇之困境。

臺灣原住民的傳統習俗及文化概念複雜且多樣,而現代國家的法制與治理無法有效地套用在傳統文化上,舉凡原住民打獵文化及傳統領域等,使得過去政府機關與原住民族間造成一些衝突,在法律執行上更是一大問題。為了促使雙方能夠達成公平且具有效率的治理模式,政府因而制定了相關法律,2005年政府頒布原住民族基本法,其中第22條:「政府於原住民族地區劃設國家公園、國家級風景特定區、林業區、生態保育區、遊樂區及其他資源治理機關時,應徵得當地原住民族同意,並與原住民族建立共同管理機制」,更進一步於2007年發佈「原住民族地區資源共同管理辦法」,目的為減少政府機關與原住民族間的摩擦,轉而以合作的方式共同管理土地及自然資源,尊重原住民特有的文化及保障原住民傳統習俗的權利(顏愛靜、陳亭伊,2011)。

透過文獻回顧,共同管理的定義為:「介於主要利害關係人間的責任、權利和任務的分擔或共享, 而地方社區和國家尤其如此;決策分權的探究方法,包含於決策過程中地方使用者和民族國家的地位相當」(The World Bank 1999: 11);Carlsson and Berkes(2005: 67)將共同管理與自然資源管理的概念明確地連結;認為共同管理是公部門和私部門行動者之間的某種夥伴關係;強調共同管理不是固定的狀態,而是連續的過程。共同管理之方式的核心精神強調「需要配合每個地區案例的獨特歷史與社會政治脈絡」。臺灣政府單位對於原住民法律已頒布共管法條多年,卻仍未見效,法律明文要求政府若欲利用原住民族地區之自然資源前,必須與原住民族溝通及協商(吳孟珊、吳俊賢、李俊志,2012)。傳統領域對於原住民族來說,除了是與當地人生活及資源息息相關外,也與長久以來的歷史淵源及其意義有相當大的關係,然而即使形式上具有法源依據,實質上的執行效果卻仍產生了種種問題亟需解決:

  1. 傳統領域的管理組織:共管制度所牽涉的組織龐大,但仍缺乏一個整合平台及統籌機構,造成責任歸屬模糊,沒有建立單一窗口的結果恐造成當地所設立的資源共同管理會有名無實,無法發揮其職責及影響力,也就無法發揮共管之精神,即共享權力與責任的實質意義。
  1. 政府機關與原住民族間的認知有落差:雙方在界定傳統領域的範圍,未整合及協調各個原住民族間的意見與傳統區分土地之方式,認知有差異的結果無法減少衝突的產生;傳統自然資源的運用方式亦不大相同,對於共管的強度仍有所保留,國家因基於生態保育的概念,無法將權力下放,共管制度形同虛設,對於律法的漏洞和模糊恐造成執法寸步難行,原民亦無法律可依循或保障各自的權利。
  1. 傳統領域的範圍僅限於法律規定之區域,即原基法第22條,未涉及到原住民每日生活的範圍(部落),政府應將傳統領域跨足到原住民生活之傳統領域,建立整體且完善的政策。

以上困境的解決方式盼政府能積極修訂相關法令,與原住民族面對面溝通及協調訂定法律之事宜,尊重原住民族的心聲及歷史記憶,以此建立完善的規範,讓民眾及政府單位能夠有所依循,不但能保存原住民族的傳統文化特色,亦能減少衝突和法律訴訟的再次發生。

在扼要地介紹臺灣現行之共管制度及其困境後,本文嘗試引新竹尖石的泰雅族部落—「司馬庫斯」作為與斐濟在發展原住民部落觀光之經驗的對話者。司馬庫斯部落以其自身所擁有對於生態資源的傳統知識,與鄰近的雪霸國家公園共同管理土地,並發展部落的生態觀光,例如開闢神木步道以及訓練生態解說員等。另外部落內部也於2004年成立了「司馬庫斯部落勞動合作社」,處理並分配關於部落因觀光所得之利益,並建立一套完善之福利制度,逐步實踐一個「自治」的部落。從而,在司馬庫斯的例子中,我們可以發現,土地的「使用權」是比較重要的議題。土地如何使用?被誰使用?這都是臺灣的共管制度所觸及的面向。相較於斐濟的部落觀光發展經驗裡,原住民族土地皆屬當地氏族且不可讓渡,亦即斐濟原住民族擁有對於自身土地的「所有權」,這樣的核心概念,臺灣的共管制度便開展出了一條不同的路。透過了與斐濟經驗之比較,臺灣在原住民部落觀光發展上的特殊性也得以展現,促使我們能夠進一步地檢視之。

次就原住民族保留地的部分作一探討,讓我們再次回到開頭所提及的杉原灣環評爭議上,此事件的爭議點何在?首先,此開發案佔地26公頃,開發地點位於台東都蘭灣的南岸,在原住民族傳統領域的分屬上歸屬於鄰近的3個阿美族部落,分別為莿桐部落、加路蘭部落以及都蘭部落。然而這片土地在經歷了歷史上殖民政府的統治,早已逐漸私有化,以致現今土地能被個人所擁有而非群體所共享,更間接導致當地族人過去美好的家園,淪為政府與開發業者彼此能夠作為一種交易的商品;另外,儘管《環境影響評估法》即明文規定需與主管機關、專家學者以及當地居民針對開發地點進行現場勘查與召開公聽會,然而我們都知道,所謂的公聽會其實只是一群既得利益者的政治展演,在這樣的場合何以探求來自地方的聲音?部落主體性便是在這樣的過程中逐漸消彌。

最後,讓我們聚焦於有關臺灣原住民族保留地議題的探討。臺灣於1948年訂定《臺灣省各縣山地保留地管理辦法》,處理自日治時期便已被沒收的原住民土地並透過法律將其國有化,並於1960年將該法修正為《臺灣省山地保留地管理辦法》,其中再次強調山地保留地皆屬國有,山地人民以及奉准租用之平地人民與事業機關僅有使用受益權,皆不得將山地保留地及其土地進行任何形式的交易,同年間也放領了二十萬公頃的保留地予原住民族進行墾牧(羅永清,2012)。而根據2007年所修正《原住民保留地開發管理辦法》中第三條所闡釋,當代原住民保留地之設立,旨在「保障原住民生計,推行原住民行政」,但不變的是,原住民族在原住民保留地上都只擁有耕作權、地上權而非實質的所有權。羅永清(2012)在其研究中指出,保留地的法令變遷逐漸使得保留地的擁有形式從原本部落集體變成個人所擁有,更甚者,保留地也逐漸地開放給非原住民族人士來使用。然而這些變化往往導致保留地流失於漢人或者集中於少數原住民人士之手,難以照應到應獲得保留地權利的原住民;該文也進一步指出,臺灣現行土地法以登記為絕對效力之基礎,此造成的結果則是原住民族幾乎難以獲得早已被登記為國有地的保留地,即便在過去那是屬於原住民族的傳統領域。

統整此段落的討論,我們可以看見在法令制度下的原住民族關於擁有自身土地權之困境,也可設想臺灣在原住民權利的這條路上,仍有很長的一段路得走。透過在斐濟所觀察到的現象,我們回過頭來剖析自身所處的景況,梳理臺灣有關原住民族土地爭議的議題,其實背後的問題核心皆直指土地所有權,而斐濟的經驗及其所面臨的挑戰,都擴充了我們對於原住民族在「擁有」土地之後會是如何的想像。

四、結語:那些斐濟教我的事

  本文針對在斐濟所觀察到的現象並深入探討,嘗試回應:同樣在面對大型開發業者之進駐,斐濟與臺灣兩者間何以產生了兩種截然不同的經驗?透過對於斐濟原住民族之傳統慣習、法律制度以及組織等不同面向的分析,本文認為,原住民族是否擁有自身土地所有權是形成斐濟與臺灣兩種不同經驗最大之關鍵。進一步地,本文也回顧了臺灣原住民部落發展觀光之困境,並再次體認到臺灣原住民族在現行法律制度下的無助與無奈。從而,本文期望能藉由斐濟經驗來突破當代臺灣原住民族之困境,並且擴充臺灣社會對於原住民族之想像。

參考書目

Carlsson, and Berkes

2005 Co-management: Concepts and methodological implications.

Journal of Environmental Management 75(2005): 65-76.

The World Bank

1999 Report from theinternational workshop on community-based

natural resource management (CBNRM). DC: The World Bank.

Gibson, Dawn

2015 Community-based tourism in Fiji–a case study of

Wayalailai Ecohaven Resort, Yasawa Island group. Tourism in

Pacific Islands: Current Issues and Future Challenges.

Routledge,London.

顏愛靜、陳亭伊

2011 <原住民傳統領域共同管理之研究以新竹縣尖石鄉泰雅族部落為例>。《地理學報》61:1-30。

吳孟珊、吳俊賢、李俊志

2012 <專家學者對政府與原住民族施行資源共同管理認知之研究>。《中華

林學季刊》45:81-96。

貝若桑‧甦給那笛米、楊朵幼、高蘇貞瑋

2015 <傳統社會組織的現代課題─以斐濟傳統土地制度和台灣排灣族傳統

部落會議為例>。《原夢計畫成果報告》國立臺灣大學原住民族研究中心。

羅永清

2012 <原住民保留地糾紛類型芻議與司法判解的民間理解:太魯閣區域的

例子>。《文化研究月報》132:88 – 101。

網路資料

iTaukei Land Trust Board

年代不詳<Information About>。https://www.tltb.com.fj/ ,2016年9月21日上線。


[1] 東華大學民族事務與發展學系碩士班,屏東縣霧台鄉Labuwan部落魯凱族人

[2] 臺灣大學人類學系,桃園縣復興鄉高繞村泰雅族人

[3] 臺灣大學政治系公共行政組,南投縣仁愛鄉親愛村賽德克族人